En tiempo de crisis económica los ediles municipales se enfrentan a pagar los costes de un sinfín de aventuras de inversiones, proyectos, planes o expropiaciones. En este último caso, puede acontecer que el Ayuntamiento ( u otra Administración) cuente con crédito presupuestario al tiempo de promover una expropiación pero que el Jurado Provincial o Territorial de Expropiación eleven su importe por encima de sus posibilidades ( supuesto frecuentísimo cuando el Jurado o los Tribunales contenciosos valoran un terreno como urbanizable por contribuir al manido concepto jurídico de “crear ciudad”, o sea, por decirlo en términos paladinos y de ejemplo, que un terreno expropiado para una autovía no debe valorarse como no urbanizable sino que si se integra en una malla urbana o dentro de la expansión natural de la “ciudad” debe valorarse como urbanizable; lo contrario supondría valorar la expropiación de terrenos para sistemas generales como islotes baratos mientras que las fincas colindantes serían generosamente valoradas. Pues bien, en estos frecuentes casos (aunque la jurisprudencia va siendo menos generosa en su apreciación, máxime tras las recientes determinaciones de la última Ley del Suelo), muchos Ayuntamientos como en el caso ahora resuelto por el Tribunal Supremo solicitan perentoriamente que se suspenda el acuerdo de fijación de justiprecio sobre una argumentación que nos resulta familiar: “carece de dotación presupuestaria para hacer frente a la inmediata ejecución del acto administrativo recurrido y que ésta, además, puede conducir a la entidad local recurrente a una grave situación económica. Se señala, a este respecto, que hay otros terrenos expropiados en situaciones similares al que es objeto de este litigio. En el motivo segundo, se alega infracción del art. 130.2 LJCA, por entender que una adecuada ponderación de los intereses en juego habría debido conducir a acordar la suspensión solicitada; y ello porque, mientras la salvaguardia de las finanzas del Ayuntamiento de Linares es de interés público, el acuerdo de del órgano autonómico encargado de la valoración sólo afectaría al interés privado de los expropiados”.
Tal argumentación, comprensible en clave política, no merece para la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 23 de Noviembre de 2010 (rec.2150/2007) amparo en clave jurídica.
1. Así, el Tribunal Supremo afirma:
» Este recurso de casación no puede prosperar, ya que es jurisprudencia clara y constante de esta Sala que el pago o consignación del justiprecio no puede ser objeto de suspensión a petición de la Administración expropiante o del beneficiario de la expropiación. La razón es que el acuerdo del Jurado de Expropiación -o su equivalente autonómico- agota su cometido con la tasación misma del bien expropiado, por lo que suspensión, en rigor, carecería de significación. Y si lo que se busca es, más bien, retrasar el momento del pago del justiprecio fijado por el Jurado de Expropiación, ello no es posible: si se admitiese, no sólo se privaría al expropiado de su derecho a recibir el justiprecio en el plazo legalmente previsto(art. 48.1 LEF), sino que se daría carta de naturaleza a un retraso carente de cobertura mediante intereses de demora (art. 57 LEF); o, dicho de otro modo, para que la suspensión del pago o consignación del justiprecio fuera tolerable, sería preciso supeditarla a la prestación de una caución, lo que para la Administración expropiante supondría una dificultad económica semejante a la que trata de evitar. Véanse en este sentido, entre otras muchas, lassentencias de esta Sala de 8 de abril de 2000,3 de febrero de 2001 y 11 de diciembre de 2006. Y en cuanto a la petición subsidiaria, no puede ser acogida, ya que es una cuestión que compete a la Sala de instancia.
No es ocioso añadir que esta Sala no puede de ninguna manera compartir la afirmación que se vierte en este recurso de casación, según la cual frente al interés público en preservar la salud financiera del Ayuntamiento de Linares no habría más que un mero interés privado de los expropiados. El puntual pago del justiprecio de los bienes expropiados es de innegable interés general, pues sin una adecuada salvaguardia de la propiedad privada no existiría el Estado de derecho. Elart. 33 CE es terminante a este respecto, al establecer que nadie puede ser privado de su propiedad «sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización». No hay que olvidar, por lo demás, que la iniciativa expropiatoria no ha partido de los propietarios afectados, sino del propio Ayuntamiento.”
2. El sistema jurídico de medidas cautelares cobra así coherencia. Así, cuando el ciudadano tiene que pagar se encuentra con que la inmensa mayoría de las resoluciones judiciales no decretan la suspensión ( o lo hacen mediante fianza) sobre la base de que toda privación económica es resarcible posteriormente. Y en justa simetría, si el Ayuntamiento tiene que pagar el justiprecio, en caso de que su recurso prospere finalmente en sede judicial, también sería resarcible.
3. Estamos ante una garantía judicial de los derechos de los ciudadanos que aparca los viejos dogmas de la primacía del interés público sobre los expropiados, y que curiosamente consolida de facto un viejo principio aunque vuelto contra la propia Administración: “ Solve et repete”, o sea, “paga y recurre”.
Malos tiempos para las finanzas municipales. No hay excusa para que el rey no pague al ciudadano cuya hacienda es ocupada para servicio del reino.
La simetría en la aplicación de la norma me parece muy loable, y que el famoso «solve et repete» se aplique a todos por igual, y también quiero pensar que dichas premisas serán de aplicación a cualquier Administración, también a la autonómica y a la Central, que pueden ser mucho más hostiles al cumplimiento de ciertos fallos judiciales, lo que está por ver es cómo se navega en aguas de aguda crisis sin una financiación adecuada de los municipios, ya que la financiación de las CCAA es cuestión de política de estado de alto nivel a la que se dedican todos los recursos y esfuerzos mientras el hermano pobre (ayuntamientos) quedan relegados con buenas palabras a un momento futuro e incierto, y vamos a ver un ejemplo, la Ley de dependencia obliga a la prestación de una serie de servicios, tanto en la prestación de servicios (como puede ser el servicio de ayuda a domicilio) o económica, aunque mayormente la primera. Ocurre que la financiación de dichos servicios recae mayormente en la Administración Central, CCAA y propio beneficiario ( en este último supuesto según los casos). Lo cierto es que las altas se suceden y sufragan al menos de inicio por las CCLL que son titulares del servicio, luego las CCAA lo reembolsan (al menos sobre el papel) pero el sistema quiebra cuando el dinero no llega, al menos no en su totalidad, y entonces comienza el circo (si el Estado no paga a las CCAA, si éstas últimas hacen trampas y no justifican, si existe vida en Marte, sino esto no fuera así no estaríamos en España), y el problema no se soluciona. La cuestión es que se dejan de dar altas porque no hay capacidad económica (ni se la espera). El ciudadano con toda la razón recurre la denegación del servicio porque legalmente tiene derecho, y el juzgador concede la ayuda porque la ley así lo dispone, debiendo la CCLL ampliar los beneficiarios, sin capacidad económica para ello. El problema es que finalmente la CCLL puede algún día acabar diciendo, no es que no tenga dotación presupuestaria para este ejercicio, sino que no la tengo ni se la espera, y eso tiene difícil solución. Que muchas CCLL se han metido en un agujero económico de deuda, pensando que siempre habría vacas gordas, seguro que sí, pero no se puede legislar sobre servicios y prestaciones que no se pueden afrontar, dejando finalmente que pague el pato quién menos culpa tiene (el ciudadano y después la Administración que no tiene esa obligación originaria de cargar con el coste).
Un saludo
Pues claro. ¿Qué es eso de no pagar porque no tienes dinero? Quien expropia, tendrá que abonar el justiprecio que fije el Jurado o los Tribunales, sin excusa ni pretexto de ningún tipo, … siempre que sea un Ayuntamiento u otra Administración, porque si se trata de un poderoso grupo empresarial, concesionario de un servicio público y –como tal- beneficiario de la expropiación y obligado al pago del justiprecio, la cosa cambia. Eso le ha ocurrido a los concesionarios de las autopistas radiales de peaje de Madrid, que se encontraron con que la Sala correspondiente y, después, el Tribunal Supremo, consideró urbanizables, a efectos de su valoración, gran parte de los terrenos expropiados para la construcción de la autopista, aplicando la conocida doctrina jurisprudencial que se menciona en el post sobre valoración de los terrenos destinados a sistemas generales de comunicación, siempre que esa clasificación suponga su singularización y aislamiento. (Esta doctrina jurisprudencial, por cierto, está totalmente justificada, porque la implantación de servicios para la ciudad no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios). La concesionaria-beneficiaria no tuvo en cuenta que podía ocurrir algo así, e hizo sus cálculos del justiprecio a valor de suelo rústico. Poco avisada estuvo la concesionaria, porque esta jurisprudencia tiene ya unos añitos (v. gr., STS de 29 de enero de 1994) y no era difícil prever la posibilidad (incluso la elevada probabilidad) de que fuera aplicable al caso, por lo que puede hablarse de una cierta imprevisión del concesionario, que confió en que se mantuviera el justiprecio rústico que había presupuestado. Pero, al fin y al cabo, los contratos se ejecutan a “riesgo y ventura” del contratista (art. 7.2 Ley 30/2007) o, al menos, eso nos dijeron en la Facultad de Derecho. Eso es verdad en general, pero cuando el contratista tiene el tamaño y la influencia necesarias, hay otra solución mucho mejor (para él): una disposición adicional ad hoc en una ley cualquiera, por ejemplo, en la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010. Dice su exposición de motivos, en un alarde de cinismo legislativo, que “en el proceso de construcción de algunas autopistas estatales de peaje, el justiprecio de los terrenos ha sido fijado por acuerdos del Jurado de Expropiación o por sentencias de los Tribunales, que han valorado el suelo muy por encima de las estimaciones que sirvieron de base al contrato de concesión, debiendo las sociedades concesionarias abonarlo dentro de los plazos fijados por las leyes procesales. Para hacer frente a la situación descrita, se hace necesario instrumentar medidas que permitan reequilibrar el modelo concesional”. Bien, el mantenimiento del equilibrio de la concesión está previsto legalmente (arts. 24 y 25 de la Ley 8/1972, 10 mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, y art. 241 de la Ley 30/2007). ¿Cuál es el problema? Pues que los supuestos de reequilibrio previstos en la ley (modificación por razones de interés público de las condiciones de explotación, causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración que determinen la ruptura sustancial de la economía de la concesión, las establecidas en el propio contrato) nada tienen que ver con lo que ahora se establece. La Disposición Adicional Cuadragésima Primera de la LPGE 2010 es mucho más generosa (¡será por dinero!), y lo que hace, sencillamente, es otorgar a la concesionaria un préstamo, que denomina “por sobrecostes de expropiaciones” para que pague –con los fondos de todos- el justiprecio que negligentemente infravaloró, y así pueda continuar ganando dinero. El préstamo, como es fácil suponer, tiene unas condiciones de lujo: plazo, el que reste de vigencia, inicial o prorrogada, de la concesión o 50 años, si el primero es mayor; interés fijo del 1,75 %; periodo de carencia de tres años. Además, se añaden otras medidas, como la ampliación del plazo de las concesiones, elevación de tarifas y liquidación de ingresos adicionales.
Moraleja: los grandes concesionarios, pase lo que pase, siempre ganan dinero, bien de los usuarios del servicio, bien del contribuyente. Pero, eso sí, si un Ayuntamiento de 3.000 habitantes se retrasa cuatro meses en el pago del justiprecio, todo el peso de la Ley debe caer sobre él.
Los dos comentarios anteriores lo son en favor de los Ayuntamientos.
Sin embargo no los comparto.
Los Ayuntamientos, -sobre todo los pequeños y medianos- han sido en los últimos años, paradigmas de la quiebra de los principios más elementales sobre la gestión pública: incumplimientos generalizados y continuos sobre las obligaciones para enjugar remanentes negativos, carencia absoluta de planes de saneamiento, disfraces para soslayar los límites de endeudamiento, incrementos desmesurados del Capitulo 1 para dar cabida a todo lo que el mercado laboral iba expulsando, contrataciones con sobre costes para pagar campañas electorales, externalización de servicios públicos con encarecimiento de los mismos y merma de su calidad, presupuestos inflados e irreales en los capítulos de ingresos….. y un larguisimo etc etc QUE DEBE IMPEDIRNOS SER CONDESCENDIENTES Y TOLERANTES con los Ayuntamientos.
Si no tienen dinero, pues que reduzcan costes y gestionen mejor, pero las Sentencias y resolución de los Jurados de expropiación HAY QUE CUMPLIRLAS SIN REMINGOS.
Pues la intención no es defender a los ayuntamientos, sino hacer ver el doble rasero que a menudo se maneja en estas cuestiones, atizando mucho más fuerte al débil. Que los ayuntamientos no han sido ejemplo de gestión, es obvio, y sólo hay que ver el estado financiero de muchos, no de todos, y tampoco necesariamente los pequeños o medianos, porque la deuda de Madrid asusta de verdad (más de 7000 millones), pero tampoco creo que sean el gran problema. El verdadero talón de aquiles radica en la deuda de las CCAA que es inmensamente más preocupante que las CCLL, según datos del Banco de España la deuda de las CCAA y sus empresas públicas es de más de 120.000 millones de euros, y las CCLL 36.000, Y sólo Cataluña debe más que todos los municipios de España. Ahora mismo, cuando estamos en ojo del huracán y se nos mira con lupa, los reproches más graves vienen de ese gasto incontrolado que el Estado no sabe o no se atreve a atajar, el gasto de las CCAA que para llegar a este punto no ha podido ser un ejemplo de buen hacer en cuanto a eficacia y eficiencia, y en mucho menor medida el de las CCLL, y lo cierto es que al Estado no le tembló el pulso para tomar medidas respecto de la congelación del gasto de las CCLL (inclusive Madrid, aunque ya veremos como acaba su refinancianción de la deuda), pero nada dispuso, salvo buenas palabras de las CCAA, y es a eso y no a otra cosa a lo que me refiero, la norma y contención del gasto igual para todos, CCLL, CCAA, diputaciones, y que cada uno responda por lo hecho, pero no sólo para el hermano pobre. Y es que si hablamos de gasto innecesario, derroche, despilfarro… creo que los ayuntamientos no son peor ejemplo que muchas CCAA, lo cuál obviamente no significa que sean ejemplarizantes.
Un saludo.